سیاست بهینه دولت در بخش مسکن

سیاست های دولت

بخش مسکن کشور با 7 دهه سابقه برنامه ریزی، بخشی از کاستی های خود را مرتفع کرده است. با این حال، فهرست بلند مشکلات این بخش، حاکی از ساختار متصلب سیاست گذاری در بخش مسکن است و به تبع، نوگرایی و نواندیشی در این خصوص را اجتناب ناپذیر می نماید.
نگاهی به اهم مشکلات این بخش، گویای حاکم بودن رویکردی مکانیکی پروژه محور طی دهه های گذشته و کم رنگ بودن اصلاحات ساختاری و نهادی است. به گونه ای که چالش های متعددی در بخش مسکن ایران مشاهده می شود:

• سهم بالای مسکن در هزینه خانوار،
• نوسانات شدید بازار مسکن،
• عدم تطابق الگوی عرضه و تقاضا،
• ناکارآمدی نظام تامین مالی مسکن،
• بالا بودن طول دوره انتظار خانوارها برای دسترسی به مسکن،
• مالیات های غیرهدفمند و غیرموثر،
• ناهماهنگی میان سیاست های توسعه شهری و سیاست های مسکن،
• حضور کم رنگ انبوه سازی، صنعتی سازی و فناوری های جدید در بخش تولید،
• خلا اجاره داری حرفه ای،
• نابسامانی بنگاه های معاملات املاک،
• حجم بالای واحدهای مسکونی بی دوام در مناطق روستایی و بافت فرسوده،
• ناکارآمدی برنامه های تامین مسکن اقشار کم درآمد،
• سیستم اطلاعات ناقص زمین و مسکن،
• ساختار ناکارآمد هزینه-درآمد شهرداری ها،
• ساختار ناکارآمد نظارت بر شهر و ساختمان.

هرچند نباید فراموش کرد که این بخش، واجد نقاط قوت و فرصت انکارناپذیری است که اصلاحات در این بخش باید با لحاظ آن ها صورت پذیرد:

• کاهش شاخص تراکم خانوار خانوار در واحد مسکونی،
• نقش بخش مسکنبه عنوان ضربه گیر اقتصاد،
• ارتباط گسترده پیشین بخش مسکن،
• سهم بالای بخش مسکن در سرمایه گذاری و اشتغال زایی،
• حجم بالای ساخت و ساز در کشورهای همسایه و قابلیت صدور خدمات فنی و مهندسی ساختمان،
• ظرفیت موجود در بافت های فرسوده شهری،
• فراهم بودن بسترهای مقرراتی لازم برای توسعه نظام تامین مالی مسکن،
• بازگشت سریع و کم ریسک سرمایه گذاری در بخش مسکن،
• الزام مقررات ملی ساختمان و استفاده از مجریان دارای صلاحیت،
• درون زا بودن بخش و عدم اتکاء نهادهای تولید مسکن به خارج از کشور.

با این حال به نظر می رسد 10 فرمان راهبردی در حوزه مسکن عبارتند از:

 اصلاح ساختار تولید

قسمت عمده ای از حقیقت تلخ ساختار تولید مسکن در کشور، ناشی از شیوه کارکرد سازندگان غیرحرفه ای است که از آن ها تحت عنوان بسازبفروش یاد می شود. متاسفانه، بسازبفروش ها که فاقد حداقل تخصص فنی درباره علم ساختمان می باشند، به اصلی ترین تامین کنندگان مسکن مردم کشورمان تبدیل شده اند.
در چنین شرایطی هرکس با اندک سرمایه ای، گوشه چشمی نیز به ساخت و ساز مسکن دارد. به گونه ای که بسازبفروشی به شغل دوم برای بسیاری از افراد جامعه –به ویژه در دوره های رونق بازار مسکن- تبدیل شده است. نتیجه چنین وضعی، شکل گیری طیفی از سازندگان بی تخصص و بی برند است که فاقد حداقل مسئولیت پذیری اجتماعی می باشند.
بهبود این فرآیند، مستلزم اقدامات گسترده ای است که در این میان، اصلاح ساختار نظام کنترل شهر و ساختمان، عاجل ترین اقدام به شمار می رود. ضمن اینکه بهره مندی از ظرفیت تشکل های حرفه ای مسکن با تاکید بر روش های انبوه سازی و صنعتی سازی می تواند بهره وری و کیفیت ساخت را تا حدود زیادی، بهبود بخشد.

تعدیل نوسانات بازار مسکن

بدون شک پاشنه آشیل این بخش، نوسانات بازار آن است. شاید سوالی که در ذهن اکثر مردم باشد، چگونگی مواجهه دولت با افزایش قیمت ها در بازار مسکن می باشد. یک جواب ساده، ولی علمی به این سوال، این است که پیش نیاز جلوگیری از افزایش قیمت ها در بخش مسکن، کنترل تورم عمومی کشور است. چرا که معمای ضمنی تورم، کاهش قدرت خرید پول است. بنابراین در شرایط تورمی، تداوم ثبات قیمت مسکن، فاقد منطق اقتصادی است.
اما درباره چگونگی افزایش و واریانس آن، موضوع کمی متفاوت است، همان گونه که اشاره شد، ساخت و ساز در کشور ما عمدتا از طریق اشخاص حقیقی و به صورت غیرحرفه ای صورت می پذیرد. سازندگان غیرحرفه ای بعد از مشاهده افزایش قیمت ها و سوددهی مناسب ساخت و ساز، منابع مالی خود را به این بازار تزریق می نمایند. با توجه به زمان ساخت، پروژه های ساخته شده این گروه، 2 سال بعد به بهره برداری می رسد و با عرضه انبوه مسکن در دوره رکود، موجب تعمیق رکود می شوند (همانند وضعیت بازار در سالهای 1392 تا 1394).
بنابراین می توان با ساخت و ساز حرفه ای و هدفمند و همچنین تجهیز پایدار منابع، تا حدودی از نوسانات بخش مسکن کاست. در این راستا، دولت نیز می تواند با اتخاذ سیاست های ضد ادواری مالی و به ویژه پولی، از نوسانات بازار مسکن بکاهد. برای مثال، در هنگام شکل گیری رکود مسکن، اتخاذ سیاست تسهیل پرداخت وام مسکن و در هنگام شکل گیری رونق مسکن، ایجاد محدودیت برای وام مسکن، موجب کاهش نوسانات خواهد بود. از سوی دیگر نظام مالیاتی موجود در کشور در حوزه زمین و مسکن، نتوانسته است از کارکردهای مالیات به عنوان ابزار کاهنده نوسانات بازار بهره برداری کند.

توازن در سیاست های سمت عرضه و تقاضا

بازار مسکن همانند هر بازار دیگری از دو بخش عرضه و تقاضا تشکیل شده است. براساس اصول اقتصاد، تحریک تولید می تواند متناسب با شرایط، به وسیله سیاست های سمت عرضه، تقاضا یا هر دو صورت پذیرد. در دولت نهم و دهم، تاکید بیش از حدی بر سیاست های سمت عرضه صورت پذیرفت. به گونه ای که سیاست های سمت تقاضا به محاق رفت. در همین راستا، شاخص نسبت وام خرید به ارزش مسکن، روند نزولی یافت. این مساله علاوه بر کمرنگ نمودن اصلی ترین کارکرد نظام تامین مالی مسکن –که همان تبدیل تقاضای بالقوه خرید مسکن به تقاضای بالفعل- تبعات دیگری همچون عدم توازن در سمت عرضه  و تقاضا را به همراه داشته است.
نکته دیگری که در این باره، قابل طرح است، توازن نداشتن مساحت واحدهای مسکونی در سمت عرضه و تقاضا است!  الگوی ساخت و ساز (عرضه) در کشور به دلایلی چون مقررات شهرسازی، تمایلات سرمایه گذاری، عدم شفافیت اطلاعاتی و… با الگوی تقاضای مسکن، تناسبی ندارد. به گونه ای که سمت عرضه نتوانسته است خود را با نیاز به واحدهای با مساحت کمتر، تطبیق دهد.
نتیجه طبیعی چنین وضعیتی این است که سمت تقاضا، به ویژه با توجه به توسعه نیافتن بازار تامین مالی در بخش مسکن و سهم اندک تسهیلات خرید مسکن از کل قیمت مسکن، با مشکل مواجه است. سازندگان نیز به دلیل سختی فروش واحدها، با حبس نقدینگی و تاخیر در سرمایه گذاری مجدد روبه رو می شوند.

تقویت نظام تامین مالی

نظام تامین مالی مسکن، مشکلات عدیده ای دارد: عدم انعطاف تسهیلات بانکی، خلا بانک توسعه ای مسکن، عدم نهادسازی جهت پس انداز مسکن، فقدان رقابت در بخش تامین مالی مسکن، نسبت پایین مبلغ تسهیلات به ارزش واحد مسکونی، سهم بالای مبلغ اقساط بازپرداخت تسهیلات مسکن از حقوق و دستمزد، بخشی از مشکلات در این حوزه می باشند که نیازمند توجه دولت به ویژه بانک مرکزی، وزارت راه و شهرسازی و وزارت اقتصاد و امور دارایی است.

اجتناب از قیمت گذاری در دوران رونق

وظیفه دولت در این بخش، سیاست گذاری، نظارت، تنظیم و تسهیل روابط فعالان و هنر دولت، رساندن شاخص های بخش مسکن به نقطه بهینه با رعایت سازوکار و قواعد بازار است. با این حال در فرهنگ اقتصادی عامه مردم، مداخله مستقیم دولت در بازار مسکن و قیمت گذاری حتی برای کالای ناهمگنی مانند مسکن، به عنوان راهکار مقابله با تورم و گرانی پنداشته می شود که نتیجه ای جز پاک کردن صورت مساله و برخورد با ظواهر و معلول های تورم و نه علل تورم ندارد.
این مساله می تواند به وسیله سیاست گذاران، در جامه حمایت از مصرف کنندگان مورد توجه و بهره برداری قرار گرفته و با توسل به راه های میانبری چون قیمت گذاری، با ظواهر و معلول های تورم برخورد نماید. متاسفانه در دوره های رونق بازار مسکن، متولیان این بخش با فشار شدیدی از ناحیه افکار عمومی و رسانه ها، به منظور مداخله مستقیم در قیمت های بازار مسکن مواجه می شوند که می تواند موجبات کاهش مقاومت دولت مردان و گاه، روی آوردن به برخوردهای تعزیراتی و تحدیدی در بازار مسکن گردد.

نگاهی بلندمدت به سیاست های مداخله دولت در بازار خرید یا اجاره مسکن، حاکی از آن است که این سیاست ها، پس از مدتی به ضد خود تبدیل شده و باعث شکل گیری یک سیکل با ماهیت باخت-باخت میان سمت عرضه و تقاضا می شود. در نتیجه قیمت گذاری در حوزه مسکن را می توان به نوشاندن آب شور به فرد تشنه، تشبیه نمود که هرچند به طور موقت، موجب کاهش عطش می شود. ولی پس از مدتی موجب تشدید تشنگی می شود.
توجه به این نکته حائز اهمیت است که سیاست های اقتصادی می توانند کارکردی دوگانه داشته باشند. به طوری که کثیری از سیاست ها که در کوتاه مدت برای عموم مردم خوشایند می کنند، در بلندمدت پیامدهای ناگوار و نامطلوب اقتصادی بر جای می گذارند و برعکس. احتمالا برای بسیاری از مردم، ملموس نخواهد بود که بسیاری از مشکلات، از همان سیاست های اقتصادی نشات می گیرد که برایشان خوشایند بوده است و در مقابل منافع اقتصادی که می برند، نتیجه همان سیاست های اقتصادی است که گاه برایشان چندان خوشایند نبوده است. نیم نگاهی به تجارب موجود، حاکی از آن است که پیش نیاز توسعه، شکل گیری عقلانیت بلندمدت اقتصادی است. درست به همین دلیل است که کشورهای توسعه یافته به این بینش دست یافته اند که برخوردهای احساسی و عوام پسند، راه حل مواجهه با مسائل اقتصادی نیست و بر همین مبنا، سیاستی مانند قیمت گذاری، چندین دهه است که از چرخه سیاست گذاری بخش مسکن در این کشورها حذف شده است.

تعامل حوزه های زمین، مسکن و شهرسازی

رواج فعالیت های سوداگرانه در بازار زمین شهری، سوق یافتن کم درآمدها به حاشیه نشینی، اتکای نظام درآمدی حاصل از تغییر کاربری و فروش تراکم، عدم توجه طرح های جامع و تفصیلی شهرها به مناطق پیرامونی، تغییر متناوب و مستقل سیاست های زمین، مسکن و شهرسازی، ناکارآمدی نظام مالیاتی، بالا بودن سهم زمین در هزینه تولید، ناکارآمدی نظام مدیریت زمین و برنامه ریزی شهری و… تا حدود زیادی ناشی از تعامل ناکافی (گاه، تقابل) نظام تصمیم گیری و سیاست گذاری در حوزه زمین، مسکن و شهرسازی.
در طی چند دهه گذشته، نظام برنامه ریزی و کنترل شهری نتوانسته است به ساختار بهینه ای در حوزه زمین، مسکن و شهرسازی دست یابد. در چنین شرایطی، بازتعریف وظایف نهادهای ذیربط، اجتناب ناپذیر به نظر می رسد.

مداخله دولت در مسکن اقشار کم درآمد

ساختار اقتصادی کشور، تقاضای موثر مصرفی طبقه متوسط را برای خرید مسکن، تضعیف نموده و کم درآمدها را با شدت بیشتری محتاج حوایج ضروری کرده است. طول دوره انتظار برای تملک مسکن برخی از اقشار ضعیف جامعه تا یک قرن می رسد! در چنین شرایطی نمی توان تامین مسکن این اقشار را بر دوش بازار نهاد و به تبع، کمک دولت، برای تامین مسکن دهک های 1 تا 3 جامعه اجتناب ناپذیر است.
توجه به این نکته حائز اهمیت است که طرح مسکن مهر را می توان جایگزینی برای مسکن حمایتی (اقشار متوسط) و نه مسکن اجتماعی (اقشار ضعیف) دانست. از این رو، با وجود احداث 2.3 میلیون مسکن مهر شهری، خلا مسکن اجتماعی، همچنان احساس می شود. به نظر می رسد برنامه تامین مسکن کم درآمدها باید با برنامه های رفاه و تامین اجتماعی هم پیوندی داشته باشد.

نوسازی و بهسازی بافت های نابسامان شهری

هرچند گستردگی بافت فرسوده در کشور، حاکی از حجم مشکلات در این خصوص است، با این حال، بافت های نابسامان شهری، با برخورداری از امکانات زیربنایی و روبنایی و همچنین هویت محله ای، یک ظرفیت انکارناپذیر در حوزه مسکن و شهرسازی کشور به شمار می رود. آنچه به عنوان تعریف مشکوک بافت فرسوده مد نظر قرار می گیرد، معیارهای سه گانه ریزدانگی، ناپایداری و نفوذناپذیری است. البته این سه معیار، عمدتا کالبدی بوده و عناصر اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، حقوقی، طبیعی و انسانی در آن ها کم رنگ می باشند و این خود نیازمند بازنگری جدی در این خصوص است.
متفاوت بودن سبک زندگی در بافت های فرسوده نسبت به سبک زندگی مدرن شهری، بالا بودن میزان فقر، بیکاری، انواع جرایم، ناامنی و بزهکاری، پایین بودن سرمایه اجتماعی و مواردی از این دست، نشان دهنده لزوم ورود چند بعدی به این مساله است.

مسکن روستایی

حدود 6 میلیون خانوار، در نقاط روستایی سکونت دارند. براساس سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1390، حدود 9 درصد از این خانوارها در مسکن استیجاری ساکن هستند. همچنین سهم مسکن در سبد هزینه خانوارهای روستایی حدود 16 درصد است. بر این اساس و در یک مقایسه کمی شاید بتوان وضعیت مسکن روستایی را بهتر از مسکن شهری ارزیابی نمود. با این حال نباید از نظر دور داشت که عمده مشکلات مسکن روستایی از نوع کیفی بوده و متفاوت از آن چیزی است که در مسکن شهری بروز می نماید.
کیفیت پایین مسکن در روستاها، عدم تفکیک مناسب فضای سکونت خانوار از فضای معیشت و کار، عدم وجود اطلاعات مکفی در رابطه با مسکن روستایی و خانوارهای ساکن در روستاها، کمبود و یا نقص مسیرهای ارتباطی روستایی، مسئله تامین مالی مسکن روستایی، عدم انطباق نظام پرداخت تسهیلات مسکن روستایی با ویژگی های مکانی و اقتصادی و اجتماعی خانوارها، تقاضای شهرنشینان برای خانه دوم در برخی مناطق روستایی، فاقد سند بودن واحدهای مسکن روستایی و… گوشه ای از مشکلات مسکن روستایی کشور است.

ساماندهی مشاوران املاک

واسطه گران و دلالان بازار مسکن، موثرترین عامل ارتباط عرضه و تقاضا در این بازار به حساب می آیند. بر این اساس تصحیح رویه ها و مقررات حاکم بر فعالیت های این صنف می تواند کمک شایانی در بهبود عملکرد بازار مسکن داشته باشد.
بر این مبنا برخی اصلاحات، ضروری به نظر می رسد. اول: بخشی از حق الزحمه مشاوران املاک، موکول به ثبت نهایی معامله در دفاتر ثبت اسناد گردد. دوم: تجمع مشاوران املاک وتشکیل برندهایی با عنوان شرکت های زنجیره ای املاک صورت پذیرد. سوم: نقش مشاوران املاک به گونه ای اصلاح شود که علاوه بر ایفای نقش واسطه گری، قابلیت ارائه خدمات حقوقی، مالیاتی، مالی، فنی و… را به متعاملین داشته باشند. چهارم: نرخ های حق الزحمه مشاوران املاک و نحوه اخذ آن در سراسر کشور ساماندهی شود. پنجم: با رفع کاستی های سامانه ثبت معاملات و املاک در سراسر کشور، ثبت همه قراردادها اعم از اجاره، خرید و فروش، پیش فروش و… دارای الزام قانونی گردد. ششم: آزمون ورودی متشکل از موضوعات حقوقی، فنی، اقتصادی، رایانه ای و مالیاتی برای اخذ پروانه کسب مشاوران املاک، صورت پذیرد. هفتم: رتبه بندی مشاوران املاک صورت پذیرد. هشتم: دانشگاه ها و مراکز تحقیقاتی، تشویق به برگزاری دوره های تخصصی کارشناسی و تحصیلات تکمیلی در رشته املاک و مستغلات گردند.
علاوه بر موارد یاد شده، برخی از صاحبنظران اعتقاد دارند که می بایست ساختار حاکم بر بنگاه های معاملات ملکی به گونه ای اصلاح شود که یک مشاور املاک، مدافع حقوق یکی از طرفین معامله باشد. این موضوع، با رویکردی آرمانی، صحیح به نظر می رسد. با این حال با محدودیت های حقوقی، اقتصادی و فرهنگی حاکم بر بازار مسکن ایران، همخوانی ندارد.

منابع:

تحلیل مسکن ایران، بهروز ملکی ، سازمان مدیریت صنعتی 

بانک مرکزی ایران/ آمار داده ها , www.cbi.ir/section/1378.aspx

مرکز آمار، www.amar.org.ir

Housing policy in developing countries: The importance of the informal economy‏. R Arnott – Urbanization and growth, 2008‏ 
The interaction between housing investment and economic growth in China‏. L Hongyu, YW Park, Z Siqi – International real estate review, 2002‏ 
Economics of the public sector: Fourth international student edition‏ .JE Stiglitz, JK Rosengard – 2015‏