سیمای مسکن ایران

مقدمه

طبق تعریف هبیتات، مسکن مناسب، تنها به معنای چهاردیواری مسقف بالای سر خانوار نیست. بلکه مفاهیم آسایش، امنیت، استحکام، روشنایی، تهویه، آب رسانی، محیط زیست، انرژی، حمل و نقل، بهداشت، آموزش، دفع زباله، دسترسی به شغل و… در آن نهفته است. ضمن اینکه موارد یاد شده، به لحاظ اقتصاد خانوار صورت می‌پذیرد. اهمیت موضوع مسکن به گونه‌ای است که در اصول 31 و 43 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به آن اشاره شده است.

نگاهی به ارتباط گسترده بخش مسکن با سایر بخش‌های اقتصاد، گویای این مهم است که هر حرکتی در بخش مسکن می‌تواند سایر بخش‌های اقتصادی کشور را تحت تاثیر قرار دهد. ضمن اینکه تحولات سایر بخش‌های اقتصادی بر بخش مسکن، تاثیر می‌گذارند. طی دهه‌های اخیر، اقتصاد مسکن، مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی-اجتماعی را بیش از پیش به خود جلب کرده است، دلایل متعددی برای این امر، قابل ذکر است:

• مسکن، مهمترین نیاز بشر، پس از غذا و پوشاک است،
• بخش مسکن، ارتباط گسترده پیشین با سایر بخش‌های اقتصاد دارد،
• مسکن، مهمترین جزء شاخص قیمت مصرف‌کننده است و به طوری طبیعی، بیشترین نقش را در روند حرکتی آن دارد،
• هزینه مسکن، مهمترین بخش هزینه‌های خانوار را تشکیل می‌دهد،
• آثار ادوار بازار مسکن بر سایر دارایی‌های مالی، تعیین‌کننده است،
• مسکن، کالایی با نقدشوندگی پایین است،
• عرضه مسکن در کوتاه‌مدت، کم کشش است،
• مسکن، بزرگترین بخش از ثروت اکثر خانوارهای ایرانی است،
• مسکن، کالایی بادوام، ناهمگن، سرمایه‌ بر، تابع مکان، زمان‌بر و غیرقابل واردات است،
• نسبت ذخیره به روانه (نسبت واحدهای مسکونی موجود به نوساز) بالا است.

یکی از نکات مهم در امر سرمایه‌گذاری بخش مسکن، توجه به این نکته است که تصمیم‌گیری‌ها در این بازار، تحت یک فرآیند چند متغیره قرار دارند. عوامل متنوعی چون ساختار جمعیتی، سیاست‌های اقتصادی دولت، قیمت نهاده‌های بخش مسکن، ادوار تجاری حاکم بر بخش مسکن، قوانین مالیاتی مسکن، قوانین مربوط به زمین و تملک آن، طرح‌های شهرسازی، فضای سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌های اقتصادی و… در تصمیم‌گیری برای سرمایه‌گذاری بخش مسکن موثرند.
ماهیت پر نوسان بخش مسکن در هر دو سمت عرضه و تقاضا و متعدد بودن عوامل درون‌زا و برون‌زا تاثیر گذار بر آن، بستری سودآور برای فعلان اقتصادی فرآهم آورده است. در چنین شرایطی، بنگاه‌های اقتصادی که به صورت تخصصی و متمرکز در این بازار، سرمایه‌گذاری می‌کنند، باید با شناخت پیشینه بازار و همچنین با توجه به وضعیت جاری شاخص‌ها و همچنین عوامل تاثیر گذار بر بازار، نهایت منفعت را ببرند و تهدیدهای بازار را با کمترین هزینه، پشت سر بگذارند.

نگاهی به پیشینه بازار مسکن ایران حاکی از آن است که نوسانات در این بازار، از الگوی خاصی پسروی می‌کند، این الگو در دهه‌های پیشین، روند نسبتا معینی را به تحولات قیمت، تولید و سرمایه‌گذاری در بخش مسکن، حاکم کرده است. مطابق این الگو، قیمت مسکن در دوره رکود، کاهش قیمت واقعی (عمدتا در قالب ثبات قیمت اسمی) را تجربه می‌کند و رخوتی بر بازار معاملات و سرمایه‌گذاری حاکم می‌شود. بعد از طی این دوره، ابتدا در شهر تهران (به عنوان شهر پیشتاز) و به دنبال آن سایر شهرهای بزرگ، تقاضای وارد شده به بازار، افزایش می‌یابد. از آنجا که عرضه مسکن در کوتاه‌مدت نمی‌تواند این تقاضا باشد، قیمت مسکن بالا می‌رود تا به حد اشباح برسد. طبق این مبنا، قیمت مسکن بر خلاف تورم عمومی از یک روند خطی برخوردار نیست، بلکه منحنی آن یک روند پلکانی دارد و رشد قیمت مسکن، حول تورم عمومی، نوسان می‌کند.

سیاست‌های مسکن در ایران

برای بررسی سیاست‌های مسکن در ایران لازم است به بررسی تاریخی موضوع پرداخت سیاست‌های مسکن در ایران را می‌توان به دو دوره پیش و پس از انقلاب اسلامی تفکیک کرد.

الف) سیاست‌های مسکن در برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب

در دوران پیش از انقلاب و تا اوایل دهه 1340، موضوع مسکن در برنامه‌های اول و دوم توسعه جایگاهی نداشت. به تدریج و با افزایش مهاجرت به شهرها، مشکل مسکن مناسب برای سکونت در شهرها مطرح و بخش مسکن وارد برنامه‌های عمرانی سوم، چهارم و پنجم شد.
در ابتدا و در برنامه عمرانی سوم، از راه‌های مختلفی نظیر اعطای تسهیلات بلندمدت و خودیاری سعی شد که ساخت واحدهای مسکونی ارزان قیمت برای اقشار با درآمد اندک انجام شود. در این مسیر، اقدام‌های دیگری نظیر ساخت واحدهای مسکونی با عنوان «خانه‌های سازمانی» برای کارمندان دولت نیز صورت پذیرفت. هرچند این اقدام‌ها تا حدودی موثر بود، اما چون این سیاست‌ها تنها اقشار خاصی از جامعه (نظیر کارمندان دولت) را تحت پوشش خود قرار می‌داد و همچنین عدم توجه به مسائلی نظیر انبوه‌سازی، در رفع مشکل مسکن چندان موثر نبود.

با توجه به رشد جمعیت و ضرورت تامین نیاز مسکن خانوارها، برنامه عمرانی چهارم به مسئله انبوه‌سازی توجه بیشتری داشت. هدف این برنامه افزایش در ساخت واحدهای مسکونی به وسیله دولت و بخش خصوصی بود که در این راستا تسهیلاتی برای تشویق بخش خصوصی به منظور فعالیت در امر ساخت واحدهای مسکونی در نظر گرفته شد. با این حال و به دلیل ناهماهنگی‌های موجود میان سیاست‌ها و قانون‌ها، قیمت زمین افزایش یافت و به تبع آن، اجاره‌بهای مسکن روند صعودی به خود گرفت.

در برنامه عمرانی پنجم، به مسئله مسکن از دو بعد کیفی و کیفی توجه شد. از نقطه نظر کمی، توجه به موضوع تامین مالی مسکن از طریق اعطای تسهیلات به اقشار مختلف جامعه، توجه به شرکت‌های پس‌انداز و وام، میزان سکونت در واحدهای مسکونی مناسب را افزایش داد. از بعد کیفی نیز به موضوع ارتباط تنگاتنگ مسکن و بهداشت خانوار توجه شد و سیاست‌هایی در جهت کاهش تراکم در واحدهای مسکونی و ارتقای بهداشتی آنها به اجرا گذاشته شد. با وجود توجه به ابعاد کمی و کیفی مسکن در این برنامه، نحوه توزیع کمک‌های دولتی به منظور تامین مالی مسکن برای اقشار کم درآمد مناسب نبود و این کمک‌ها به سمت خاصی هدایت شد.

در مجموع و در بررسی سیاست‌های مسکن پیش از انقلاب می‌توان به این نتیجه رسید که هدف از توجه به بخش مسکن در برنامه‌های عمرانی، جنبه نیاز به مسکن بوده و دولت به دنبال تامین مسکن برای اقشار مختلف جامعه بود. این در حالی است که به دلیل بالا بودن بازگشت سرمایه در بخش مسکن، بخش خصوصی استقبال زیادی برای امر سرمایه‌گذاری در این بخش می‌کرد که بدیهی است که در صورت توجه به اهمیت بخش مسکن به عنوان عاملی برای رشد و توسعه اقتصادی، علاوه بر رفع مشکل مسکن، ارزش افزوده بالایی نصیب اقتصاد کشور می‌شد. با این حال، وجود درآمدهای عظیم از صدور نفت، دولت را از توجه به بخش‌های مولد در اقتصاد بی‌نیاز می‌کرد.

ب) سیاست‌های مسکن در برنامه‌های توسعه‌ای پس از انقلاب اسلامی

همزمان با وقوع انقلاب اسلامی و تغییر در آرمان‌ها و دیدگاه‌ها، لازمه تغییر در سیاست‌ها احساس می‌شد. در این زمینه، بخش مسکن نیز باید از این تغییرات تاثیر می‌پذیرفت. با این حال و با بروز دشواری‌های پس از انقلاب –نظیر جنگ تحمیلی- این روند یا به تعویق افتاد یا کندتر شد، به گونه‌ای که اولین برنامه توسعه‌ای پس از انقلاب از سال 1368 آغاز شد. این برنامه در تلاش بود تا از طریق کاستن از هزینه‌های ساخت مسکن و تشویق بخش‌های خصوصی و تعاونی در امر انبوه‌سازی، کمبود موجود در بخش مسکن را جبران کند. با این حال با مشکلاتی نظیر عدم هماهنگی میان سیاست‌ها و قانون‌ها و نیز ناکافی بودن حمایت‌ها از بخش خصوصی و تعاونی مواجه بود.

برنامه دوم توسعه، پس‌انداز، انبوه‌سازی و کوچک‌سازی (پاک) را به عنوان اهداف خود معرفی کرد. هر چند پس‌انداز یکی از عوامل موثر در تامین مالی مسکن محسوب می‌شود. با این حال، اعطای تسهیلات بانکی که باید بخش مهمی از تامین مالی را برعهده می‌گرفت، سهم پایینی از قیمت تمام شده واحدهای مسکونی را به خود اختصاص می‌داد.
برنامه سوم توسعه به دنبال این هدف بود که با استفاده از ابزارهای نوین تامین مالی، نظیر اوراق مشارکت و بازار رهن ثانویه و حمایت از انبوه‌سازان، ضمن توجه به کوچک‌سازی، تراکم جمعیت در هر متر مربع از واحد مسکونی را کاهش دهد.
تحقق رشد اقتصادی پیوسته، باثبات و پرشتاب، متناسب با اهداف چشم‌انداز کشور در سال 1404، یکی از سیاست‌های کلی برنامه چهارم بود. در این راستا، در ماده (30) قانون برنامه چهارم توسعه، سیاست‌های اجرایی زیر لحاظ شده‌اند:

• گسترش بازار سرمایه مسکن و اتخاذ تدابیر لازم برای تامین سرمایه در بخش مسکن،
• پلکانی کردن بازپرداخت اقساط تسهیلات بانکی، در بخش مسکن،
• تشویق و ترغیب سرمایه‌گذاری خارجی در بخش مسکن،
• تشکیل بازار ثانویه رهن، براساس ضوابط قانونی که به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد،
• افزایش یهم انبوه‌سازان در امر ساخت به میزان 3 برابر عملکرد برنامه سوم،
• احیای بافت‌های فرسوده و نامناسب شهری و ممانعت از گسترش محدوده شهرها براساس طرح جامع شهری و ساماندهی بافت های حاشیه‌ای در شهرهای کشور با رویکرد تواندمندسازی ساکن این بافت‌ها.

از طرف دیگر در موارد (30)، (99)، (100) و (112) این برنامه به موضوعاتی نظیر مقاوم ساز، انبوه‌سازی، مسکن جوانان و ایثارگران پرداخته شده است. با عنایت به موارد مذکور، برنامه چهارم توسعه به رابطه مثبت میان بخش مسکن و رشد اقتصادی توجه کرده است.
در برنامه پنجم توسعه، بیشترین توجه به تامین مسکن اقشار خاص نظیر ایثارگران، خانواده شهداء، زوج‌های جوان و اقشار کم‌درآمد بوده است. به عنوان مثال، بندهای (د) و (ل) از ماده (44) این برنامه بیان می‌کنند:

به منظور کاهش هزینه‌های مهندسی ساخت مسکن برای خانواده‌های شهداء و ایثارگران، بنیاد شهید و امور ایثارگران مجاز است با رعایت قانون نظام مهندسی و مقررات ملی ساختمان، صددرصد (100%) هزینه‌های خدمات مربوطه را برای یک بار و حداکثر برای یک صد متر مربع تامین نموده و هزینه آن را در بودجه سنواتی پیش‌بینی نماید.
وزارت مسکن و شهرسازی موظف است تا پایان برنامه، مسکن جانبازان پنجاه درصد (50%) و بالاتر، جانبازان بیست و پنج درصد (25%) تا پنجاه درصد (50%) را که حداقل دو سال سابقه حضور در جبهه داشته‌اند و همچنین آزادگان و فرزندان شهدا و جانبازان هفتاد درصد (70%) و بالاتر فاقد مسکن را در صورتی که قبلا از زمین یا مسکن دولتی استفاده نکرده‌اند، تامین نماید.

• به منظور کاهش هزینه‌های مهندسی ساخت مسکن برای خانواده‌های شهداء و ایثارگران، بنیاد شهید و امور ایثارگران مجاز است با رعایت قانون نظام مهندسی و مقررات ملی ساختمان، صددرصد (100%) هزینه‌های خدمات مربوطه را برای یک بار و حداکثر برای یک صد متر مربع تامین نموده و هزینه آن را در بودجه سنواتی پیش‌بینی نماید.
• وزارت مسکن و شهرسازی موظف است تا پایان برنامه، مسکن جانبازان پنجاه درصد (50%) و بالاتر، جانبازان بیست و پنج درصد (25%) تا پنجاه درصد (50%) را که حداقل دو سال سابقه حضور در جبهه داشته‌اند و همچنین آزادگان و فرزندان شهدا و جانبازان هفتاد درصد (70%) و بالاتر فاقد مسکن را در صورتی که قبلا از زمین یا مسکن دولتی استفاده نکرده‌اند، تامین نماید.

از طرف دیگر، ماده (171) این برنامه، به نوسازی بافت‌های فرسوده شهری توجه دارد. همچنین، از نکات مثبت این برنامه، توجه به طرح جامع شهری با رویکرد اولویت توسعه درونی شهرها است.
از طرف دیگر، در قانون برنامه پنجم توسعه نوعی بی‌توجهی به اهمیت بخش مسکن در توسعه اقتصادی مشاهده می‌شود. تنها در ماده (167) این برنامه، به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن اشاره شده است. قانون مذکور به منظور تامین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن –به ویژه گروه‌های کم‌درآمد- به خانه مناسب، ارتقای کمی و کیفی مسکن تولیدی کشور، حمایت از سرمایه‌گذاری در امر تولید مسکن با استفاده از فناوری‌های نوین و تولید صنعتی مسکن، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده شهری و سکونت گاه‌های غیررسمی و مقاوم‌سازی واحدهای مسکونی موجود، وظایفی نظیر تامین زمین مناسب و کاهش یا حذف بهای زمین از قیمت تمام شده مسکن، تامین تسهیلات بانکی ارزان قیمت و… و افزایش سرمایه‌گذاری در بخش تولید و عرضه مسکن با هدف تامین مسکن برای فاقدین مسکن با رعایت مقررات ملی ساختمان و الگوی مسکن و اصول شهرسازی و معماری را بر عهده دولت نهاده است. این قانون در سال 1387 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

نتیجه گیری

در مجموع، با بررسی سیاست‌های مسکن در برنامه‌های توسعه‌ای بعد از انقلاب می‌توان به این نتیجه رسید که به دلیل بروز بحران‌ها و مشکلات پس از انقلاب اسلامی، برنامه‌های توسعه‌ای توجه خود را بیشتر به تامین مسکن اقشار کم درآمد و خاص جلب کردند. به تدریج، در برنامه چهارم توسعه، سیاست‌ها به سمت توجه به بخش مسکن به عنوان یک عامل مولد در اقتصاد متمایل شده بودند که این امر به نوعی در برنامه پنجم توسعه نادیده گرفته شد.

منبع:

Poterba, J. M. (1984) “Tax subsidies to owner-occupied housing: An asset market approach”, Quarterly Journal of Economic, s99, 729-752
Rosen, s. (1974) “Hedonic Prices and lmplicit Markets: Product Differentiation in Pure Competition”, Journal of Political Economy, 82(1), January/February 1974, pp. 34-55.
Topel, R. and Rosen. S. (1988) “Housing investment in the United States”, Journal of Political Economy, 96, 718-740